推动三亿人参与冰雪运动政策研究

　　“三亿人参与冰雪运动”是习近平总书记对于开展群众性冰雪活动的重要指示，为冰雪运动的跨越式发展提供了新的时代坐标和科学依据。本项研究以政策分析研究为主线，对全国开展冰雪运动的地区进行了全面的调研，分析现有政策在执行中存在的阻力及政策需求，以期加强政策保障，推进冰雪运动的快速发展。

　　一、“三亿人参与冰雪运动”的内涵解析

　　(一)三亿人参与冰雪运动的人群界定

　　2016年11月2日由国家体育总局、国家发展改革委、教育部、国家旅游局发布的《冰雪运动发展规划(2016-2025年)》(以下简称《规划》)中将参与冰雪运动的人群分为直接参加冰雪运动的人群和间接参与冰雪运动的人群，提出直接参加冰雪运动的人数超过5000万，并“带动三亿人参与冰雪运动”。三亿人参与冰雪运动的核心载体应是“运动”，要让人民真正参与到冰雪运动中去，体味冰雪的乐趣，锻炼身体，陶冶情操，从而形成冰雪文化。因此，在《规划》基础上，对“三亿人”作进一步解读，其构成如下：

　　1.主体人群：即“三亿人”中一半以上的人群，是直接参加冰雪运动的人群，也可称为直接人群。包括核心人群和体验人群。

　　核心人群：《规划》中表述的直接参加冰雪运动、人数超过5000万的人群，这部分人是直接参加冰雪运动并通过练习掌握了一定冰雪运动技能的人，是会滑冰或会滑雪的人，也可称为冰雪人口。

　　体验人群：滑过冰、滑过雪，有过冰雪运动体验，但尚未形成运动技能的人群，也可称为初学者人群。这部分人群数量在1亿以上。

　　2.外围人群：“三亿人”中主体人群以外并与之密切相关、间接参与冰雪运动的人群，也可称为间接人群。这部分人群主要由为冰雪运动服务的各类人员、核心人群的家庭成员、热心冰雪运动的其他人员等组成。

　　“三亿人”中，主体人群是关键，这个人群数量越多，外围人群也就越多。因此，只有把主体人群的数量提高，参与冰雪运动的人群总量才能提高。

　　(二)目前我国参与冰雪运动人群构成及特点

　　1.从参与人数及项目上看：根据专家的估算，目前我国掌握一定的冰雪运动技能的人群在500万左右(冰上运动200万，雪上运动300万)。另据调研统计， 2019年直接参加冰雪运动的人次为4500万左右。

　　根据上述数字，目前我国“三亿人参与冰雪运动”的核心人群是规划人群数(5000万)的十分之一。根据目前我国参加冰雪运动的人群70-80%是以一次性、体验式参与方式为主的现实，实际参加人数在3000万左右，是主体人群(1.5亿)目标的五分之一。

　　虽然目前我国参与冰雪运动的人数与《规划》的目标差距很大，但同时也要看到，我国的冰雪运动发展历史欠账多，潜力巨大，从国家在冰雪运动的战略布局和长远发展看，如果政策精准，措施得力，是完全可以实现《规划》目标的。

　　2.从参加人群的年龄构成上看：主要集中在24岁以下的年轻人，占到总人数的60%左右，主要人群是青少年。冰上人群以学生为主。滑雪人群以社会大众为主。

　　3.从地域分布看：北方省份冰上雪上参与人口均等，南方省份以冰上项目为主，且发展势头迅猛，有赶超北方冰上运动发展之势。

　　4.从资源供给侧的构成看：冰雪运动的资源输出组织主要靠民营企业，政府掌握和提供的资源占比较低。

　　5.从参与冰雪运动的支出上看：冰雪运动相比夏季项目开支较大，形成掌握一定的运动技能需要投入大量经费，而家庭支出占主要成分。冰雪人群集中在北方城市以及南方部分经济较发达的城市，其中人均月收入多为5000——10000元，有10%的人月收入为20000元以上。

　　二、未来参与冰雪运动人群的主要增长点分析

　　(一)青少年是未来参与冰雪运动人群的主要增长点

　　其中学生是增长的主体，随着冰雪运动进校园的实施，各级各类学校将成为冰雪运动开展的主要载体。

　　(二)北方地区的冰雪人口将大幅度提升

　　因2022年北京冬奥运会举办的带动作用、场地条件的改善及政策利好，未来北方地区将迎来冰雪人口的井喷式发展。

　　其中华北地区将因冬奥会举办的有利因素，在北京的带动下实现冰雪人口对其他地区的全面超越，而成为我国冰雪运动展开最为普及的地区。

　　西北地区也将乘势而上，充分发挥资源优势，补齐短板。冰雪人口将出现大幅度增长。

　　东北地区将发挥传统优势，稳中有进，冰雪人口持续增长。

　　(三)南方地区尤其是经济发达地区的冰雪运动爱好者将持续增加

　　其中冰上运动人群(除速度滑冰项目外)将随着经济发展和室内滑冰馆数量的不断增加而出现大幅度的增长，并将达到甚至超过北方地区的人群数，而随着室内滑雪馆数量的不断增加和持续增长的滑雪旅游度假需求，南方经济发达地区将出现大量的滑雪运动爱好者，并将进一步渗透到东北、华北、西北等滑雪旅游资源丰富地区。

　　(四)轮滑运动人口将成为冰上运动群体增长的重要资源

　　我国的轮滑运动开展情况很好，有着广泛的群众基础，参与人数较多。轮滑也是冰上项目的主要陆地训练手段，在项目特征上具有极大的共性。根据目前的成功经验，只要具备场地条件，轮转冰、冰转轮、冰轮结合就不存在任何障碍，因此，我国庞大的轮滑运动人群是 “三亿人参与冰雪运动”人群的潜在力量和重要增长点。

　　三、三亿人参与冰雪运动的阻力及政策问题分析

　　(一)冰雪场地设施空间发展不均衡

　　1.冰雪场地供给不足，分布不均衡。我国滑冰馆主要集中在经济发达城市，以商业冰场为主，从东向西呈现明显的递减现象。滑雪场主要分布在北方地区，以中小型滑雪场为主，雪道面积超过30公顷的雪场共计30家。

　　2.现有冰雪场馆建设政策开放红利不充分。冰雪场馆用地政策偏向于公益性场馆，其他社会主体很难享受划拨体育用地政策，社会力量投资建设冰雪场馆成本过高，非体育用地难以兼容体育场地。

　　(二)冰雪运动进校园形式大过内容，政策微观可操作性亟待加强

　　1.冰雪运动未真正融入到学校课程和考试体系。冰雪运动未真正的融入到现有学校的课程和考试体系中，未提升到与语文、数学、外语等主干课程平等的层级。

　　2.冰雪运动进校园政策未突出竞赛的主体地位。赛事影响力和关注度不高;未形成层级相互衔接的竞赛体系;校级联赛、高水平赛事等各类赛事的缺失，为学生获取运动等级、畅通升学渠道带来障碍，直接影响高校冰雪体育招生生源。

　　3.高校招收高水平运动员的生源不足，学训矛盾没有得到有效化解。我国高校开展高水平运动员选拔考试机制对于冰雪项目接纳和落实程度较低。从2019年招生情况看，除体育院校外，其他普通高校只招收了2名冰雪项目考生。

　　4.冰雪进校园政策评价考核机制缺失，虚报凑数现象严重。各地对于冰雪运动进校园并无刚性指标，部分省份上报的学生参加冰雪运动的数字虚报凑数情况严重。

　　(三)冰雪运动人才不足，培养路径依赖严重

　　冰雪运动人才培养政策陷入路径依赖，冰雪运动新的人才需求与固有的冰雪教练教师培训体系、高校高水平运动招生制度、“三级训练”的运动员培养体制之间都存在着不协调不充分的矛盾。

　　(四)冰雪社会组织力量薄弱，行业规范空白

　　民间冰雪社会组织的力量比较弱小，话语权不足,行业秩序存在混乱，行业规范仍然空白。

　　(五)冰雪文化的培育政策落地较少

　　现有的冰雪文化的政策都呈现目标化，未充分利用价格优惠、个人所得税减免、慈善捐助、家庭支持、交通支持等手段，未有效的引导家庭健康锻炼习惯，来提高人们参与冰雪运动的积极性。

　　(六)税费优惠政策有“支持”无“落地”

　　各地在执行优惠政策时，把政策适用范围定义为体制内的冰雪场馆，企业性质场馆由于不符合现行税法的有关规定，无法享受土地免征房产税和城镇土地使用税优惠。

　　(七)经费投入不足

　　在北方大部分省份，资金成为开展冰雪运动的难题，特别是我国广大的农村地区，呈现出冰雪运动开展难、冰雪运动进校园难的“两难境地”。

　　(八)政策执行评价监督体系不完善

　　1.多部门协同机制有待完善。政策主体已经趋于多部门化，在政策的执行阶段，各部门的权责划分并不明确，直接导致相关政策仅停留于纸面，实际效力得不到有力保证。

　　2.政策实施缺乏动态评估和监督。

　　推动三亿人参与冰雪运动政策的执行缺乏有效的监督和约束，未建立相关量化的评价指标，没有形成监督机制，更没有形成一套有效的、科学的政策执行评价体系。

　　四、推动三亿人参与冰雪运动的政策建议

　　(一)冰雪场地设施建设倾斜及统筹政策

　　1.多种方式加大冰雪体育用地供给。对于冰雪体育设施项目中符合《划拨用地目录》的，应当办理划拨用地手续，调动社会力量投资体育场馆的热情。近期尚未规划建设的项目在符合建筑规范的前提下建议原地建设临时冰雪体育场地。应完善冰雪体育场馆、气模场馆、冰雪体育小镇的建设用地标准，依法依规办理用地手续；通过缩减程序解决废旧厂房转变为体育经营用地程序复杂的问题；通过减免土地出让金和土地税等方式，降低冰雪企业用地成本。

　　2.冰雪体育设施资源协调使用政策。针对现有冰雪场地不足的问题，冰雪体育设施建设、使用应充分结合教育、文化、商业、绿化等社会事业共同发展，统筹安排，科学使用。同时协调闲置资源解决冰雪场地稀少问题。通过利用学校、政府等现有冬季闲置场地改造为冰雪运动设施。

　　(二)健全完善冰雪进校园政策

　　1.冰雪运动全课程融入政策。强制性在考试和全课程设置上融入冰雪运动，进一步细化相关制度，制定相关细则。可以在学校主干课程教材中加入更多的冰雪元素，在日常教学中助力冰雪文化的传播。划定校园冰雪运动的意外损伤责任，明确参与冰雪运动各方的主体责任，明确将冰雪运动列入政府购买体育公共服务的项目名单，并列出具体的购买要求。

　　2.升学考试激励政策。扩大冰雪运动在各级升学考试中的激励政策，重点鼓励支持高校招收冰雪运动特长的学生，在目前出台的鼓励政策中加入刚性指标，以高校冰雪运动布局顶层设计带动引领中小学冰雪运动发展。

　　3.校园冰雪竞赛政策。突出竞赛在冰雪运动进校园中的核心地位。建立从小学到中学到大学，相互衔接的各类冰雪项目社团、校队、联赛制度和体系，规划并贯通从小学、初中、高中到高校四级联赛一条龙冰雪竞赛体制，打造完整的青少年冰雪体育训练体系，通过常态化、系列化赛事浓厚冰雪文化氛围，促进学生从短期参与向长期参与转化，增强他们对冰雪运动的“黏性”。

　　4.冰雪运动进校园的监督考核政策。建立冰雪运动特色学校评价指标体系，并严格执行。建立冰雪运动进校园的考评机制，以定期考核验收和随机抽查巡视相结合的方式进行，对政策执行不力的部门予以批评和整改。

　　(三)人才培养扶持政策

　　1.高等教育冰雪运动专业人才培养扶持政策。放宽冰雪运动发展所需专业的审批和招生人数限制，鼓励本科和高职院校培养冰雪运动所需人才。

　　2.冰雪社会体育指导员认证政策。打破办班收费考试认证的做法，实行开放认证政策，让更多的拥有冰雪运动技能的爱好者获得认证。

　　3.“融合型”运动员管理政策。对于由政府、社会组织、市场企业等多元投资主体共同投入培养的“融合型”冰雪运动员，应明确多方利益主体的权利与义务，进一步加强培养、注册、参赛等各环节的政策制定，多管齐下，完善规范我国冰雪运动员的管理模式。

　　4.普惠性校外公益冰雪运动培训政策。由冰雪协会组织，社会、学校、家长、企业资助和社区体育志愿者组织实施的普惠性的校外青少年冰雪运动培训和训练，培养冰雪运动志愿者教练、增加社区非营利场地设施供给、培育非营利社区冰雪组织等，降低冰雪运动的参与门槛，提高冰雪运动的参与度。

　　(四)赛事扶持政策

　　1.针对学生群体，政策侧重鼓励建立健全联赛体系。政策的制定应着重强调体教深度融合，鼓励建立易于开展的冰雪运动项目(冰球、花样、速滑、短道、冰壶、高山、单板、越野等)各级学生联赛，发挥赛事对冰雪运动在学生群体中的普及和提高的引领作用。

　　2.针对社会大众，政策着重鼓励赛事创新。如冰上群众性赛事可与轮滑项目捆绑进行，可采用双积分、比赛成绩累加的办法，以大奖赛、南北对抗赛、联赛等方式进行。雪上群众性赛事要重点扶持影响力大、参与程度高、引领作用强的精品赛事，要扶持大众滑雪技术大赛的举办。

　　3.改革运动等级认证政策。打破运动等级认证的壁垒，实行运动技能等级认证与运动员等级认证挂钩、将运动技能等级测试赛、学生联赛和高水平的群众性比赛纳入运动等级认证范围。

　　(五)冰雪体育组织扶持政策

　　1.冰雪体育组织培育发展扶持政策。在政策上，降低冰雪体育社会组织成立的条件，在其冰雪服务供给中给予金融、税收等方面的特殊政策。

　　2.冰雪运动社会组织骨干人才培养扶持政策。重点扶持各类冰雪运动俱乐部及其他的骨干人才培养，以知识、技术、技能培训为主，提升管理能力。

　　(六)冰雪文化促进政策

　　1.实行冰雪运动家庭减税政策。针对冰雪运动投入大，花费高，实行冰雪运动家庭减税政策，培养家庭健康锻炼习惯。用于冰雪运动的消费可冲抵个人所得税，该政策可以与参与者的冰雪运动技能等级挂钩，级别越高，减税力度越大。

　　2.公共产品支持政策。如政府开通冰雪运动班车、专车，将通往城市周边冰雪运动场地的线路交通公交化(乌鲁木齐的成功经验)，对学生实行免费乘车等。

　　3.冰雪资源共享政策。打破冰雪运动资源壁垒，鼓励高校和政府管辖的冰雪运动场馆设施免费或有偿向社会开放，实行冰雪资源共享共用的政策。

　　(七)冰雪企业激励政策

　　1.冰雪企业资金资助政策。结合政府资金奖励政策，给执行效果较好的滑雪场予以资金激励等。

　　2.冰雪企业相关减免税费政策。各省市可以根据本地区的冰雪运动发展实际，指定合理的水电热等税费减免政策。

　　3.优化税收优惠方式政策。对冰雪体育产业的直接税收优惠转向间接优惠，逐步由直接的减免税方式转变为增加费用扣除、加速折旧、投资返还或抵扣等间接优惠方式，提升对冰雪体育产业的扶持力度，有利于直接减轻冰雪体育产业的税负。

　　4.冰雪运动的慈善捐助减免税政策。建立冰雪运动设备捐赠的税收减免政策，政府和体育组织可以与企业合作，通过对于冰雪器材和资金的捐赠，从而获得相应的税收优惠，降低参与冰雪运动的经济门槛。

　　(八)资金支持政策

　　1.支持冰雪运动进校园。围绕冰雪运动进校园进行资金投入，包括场地、器材、培训等资金扶持，重点扶持各级各类冰雪运动基点校，并以政府购买服务的方式进行，来充分利用冰雪运动的社会资源。

　　2.支持单项协会。针对冰雪项目单项协会正处于与政府脱钩的过渡阶段和我国民间冰雪体育组织起步阶段，对冰雪体育组织进行资金扶持。

　　3.支持赛事。针对各类能够推动和引领冰雪运动发展的冰雪赛事予以资金扶持。

　　4.加强对中西部地区和乡村冰雪运动的资金投入。在加大中央财政转移支付的同时，增加中西部地区体育彩票公益金用于冰雪运动的使用，要增强对经济欠发达地区的帮扶，适当给予政策倾斜。加强乡村冰雪运动的财政支持，补齐乡村发展冰雪运动的短板。

　　(九)落实监督政策

　　1.健全冰雪运动主体联动政策。建立不同职能部门分工明确、有序互动的联动机制，强化政策实效性,促成政府与社会多元参与新机制的构建。

　　2.实行冰雪运动刚性业绩考核政策。对体育和教育行政部门冰雪运动发展工作进行考核，鼓励各级政府部门在推进冰雪运动发展过程中的积极性和创造性。

　　3.完善推进冰雪运动的评价监督政策。在“全国文明城市”等相关评价指标体系中，在相关地区增加冰雪运动发展程度的评价维度，强化对于社会体育的考核评价,积极引入第三方机构及专业人员开展评价监督。